Missing Link: Digitalisierungswüste? Was die Grafschaft Bentheim besser macht

Wer den jüngsten Bericht der EU-Kommission zur digitalen Dekade aufschlägt, erlebt ein Déjà-vu. Die Befunde für die größte Volkswirtschaft des Kontinents lesen sich wie eine Mängelrüge. Bei digitalen Bürgerservices dümpelt Deutschland mit mageren 78,1 von 100 Punkten dahin und liegt fast sieben Zähler unter dem EU-Durchschnitt von 84,6 Punkten. Noch desaströser fällt die Bilanz bei der elektronischen Identität aus: Magere 15 Prozent der Bevölkerung nutzen die eID-Funktion ihres Personalausweises – im EU-Vergleich der viertletzte Platz.

Die Gründe für die Trägheit sind bekannt: zersplitterte IT-Landschaften, unklare Kompetenzen zwischen Bund, Ländern und Kommunen sowie ein Föderalismus, der sich bei der Verwaltungsmodernisierung oft selbst im Wege steht. Das Onlinezugangsgesetz (OZG) droht so an der Wirklichkeit veralteter Behördenstrukturen zu zerschellen.

Doch die Lähmung der deutschen Verwaltung ist kein Schicksal. Die kommunale Praxis bietet Gegenbeispiele. Im Südwesten Niedersachsens, direkt an der niederländischen Grenze, liegt der Landkreis Grafschaft Bentheim. Hier hat die Administration nicht darauf gewartet, bis in den Ministerien fertige Musterlösungen vom Himmel fallen. Stattdessen schlug der Kreis mit seinen rund 145.000 Einwohnern schon vor über einem Jahrzehnt einen eigenständigen pragmatischen Digitalisierungsweg ein. So leisten im Kreishaus von Nordhorn mittlerweile KI-Telefonbots ihre Dienste und Sprachmodelle durchsuchen parallel digitale Akten. Wie konnte eine ländliche Gemeinde das schaffen, woran viele andere Kommunen seit Jahren scheitern?

Um das Erfolgsgeheimnis der Bad Bentheimer Kreisverwaltung zu verstehen, lohnt ein Rückblick auf das Projekt T-City in Friedrichshafen. Ab 2007 investierten die Deutsche Telekom und die Stadt Millionen, um die Gemeinde am Bodensee zum Vorbild zu machen. Es gab intelligente Stromzähler (Smart Meter), Handy-Tickets und Telemedizin. Doch als die Initiatoren Bilanz zogen, blieb neben Nischenprojekten vor allem Ernüchterung. Ein Schulleiter brachte das Problem auf den Punkt: Man habe sich einen Porsche gekauft, dann aber kein Geld mehr zum Tanken gehabt.

Ein Fehler lag in der zeitlichen Abfolge. Friedrichshafen konzentrierte sich primär auf die Fassade in Form sichtbarer Smart-City-Anwendungen. Die internen Arbeitsabläufe in den Rathäusern blieben dagegen meist unangetastet. „Bentheim hat dagegen zunächst die eigentlichen Hausaufgaben erledigt: Sie hat die internen Verwaltungsprozesse digitalisiert“, sagt Philipp Perplies, Chief Operating Officer (COO) für den öffentlichen Sektor bei der Softwarefirma d.velop. Diese zog der Landkreis für seine Digitalisierungsvorhaben hinzu. Der Grundsatz im Kreishaus lautete: Digitalisierung von innen nach außen.

„Grundsätzlich war unser erster Schritt, die internen Prozesse aufzubauen, Akten und Workflows zu digitalisieren“, berichtet Daniel Keuter, Projektkoordinator Digitalisierung des Landkreises Grafschaft Bentheim. Das war für die Öffentlichkeit zwar zunächst kaum sichtbar, legte aber das Fundament. „Denn man kann analoge Prozesse nicht einfach eins zu eins in die digitale Welt übertragen – sie müssen dafür angepasst werden.“ Die Grundlage der gesamten Digitalisierungsstrategie sei deshalb, zunächst im Hintergrund eine funktionierende digitale Infrastruktur zu schaffen. Online-Anträge brächten wenig, wenn sie anschließend ausgedruckt, eingescannt oder manuell abgetippt werden müssten. Entscheidend seien durchgängige Abläufe. Oft ist die Realität in deutschen Kommunen heute: Der Antrag wird im Bürgerportal zwar digital übermittelt, im Amt aber dann ausgedruckt, in Pappordner geheftet und per Hauspost weitergesandt.

Begonnen hat diese Reise 2013. Als viele Behörden Digitalisierung noch mit der Anschaffung schnellerer Kopiergeräte verwechselten, setzte die Grafschaft im Jobcenter die erste digitale Fallakte um – genauer gesagt die Sozialakte. Was als Pilotprojekt startete, wuchs seitdem zu einem flächendeckenden digitalen Ökosystem heran.

Keuter erinnert sich: „Damals haben wir entschieden, die E-Akte flächendeckend einzuführen, um die daraus entstehenden Mehrwerte zu nutzen, gleichzeitig wollten wir unsere Verwaltungsprozesse analysieren, digitalisieren und erste praktische Erfahrungen sammeln.“

Heute werden im Jobcenter rund 3500 Bedarfsgemeinschaften vollständig digital verwaltet – von der Beantragung über die Bearbeitung bis hin zum digitalen Versand von Bescheiden. In den Folgejahren wurde das Prinzip ausgeweitet: Fachbereiche wie die soziale Sicherung sind inzwischen angebunden, Schnittstellen zu Fachverfahren geschaffen, ein hausübergreifender Aktenplan etabliert.

Den Arbeitsalltag im Jobcenter hat das stark verändert: 400 schwarze Plastik-Ablagekörbe sind im Kreishaus entsorgt, weil sie überflüssig geworden waren. Angestellte, die Aktenkarren durch Flure schieben und Ordner stapeln, sind hier heute nicht mehr zu finden. Auch die sogenannten Registraturen werden nicht mehr benötigt – die Stellen, die in der Verwaltung für Aufbewahrung und Verwaltung gedruckter Akten verantwortlich sind.

Freigabeprozesse laufen deutlich effizienter: Früher türmten sich jede Woche rund 100 physische Aktenmappen mit Rechnungen zur Prüfung und Unterschrift auf dem Schreibtisch von Jens Geers, Chief Digital Officer (CDO) des Landkreises. Heute läuft der gesamte Prozess über einen digitalen Rechnungsworkflow. Geldforderungen werden zentral erfasst, stehen Sachbearbeitenden sofort zur Verfügung und durchlaufen den Freigabeprozess bis zur digitalen Unterzeichnung. Der CDO kann Vorgänge jederzeit ortsunabhängig freigeben, ohne dass ein einziges Blatt Papier raschelt.

Die nötige Software kommt von d.velop, der Landkreis nutzt sie in einem Mietmodell. In diesem Abo sind Basisprodukte enthalten, die Kreisverwaltung kann die Plattform schrittweise um Module, Schnittstellen und KI-Anbindungen ergänzen.

Die Vorteile des Modells für die Verwaltung aus seiner Sicht: Die Innovationszyklen in der Softwareentwicklung hätten sich in den vergangenen Jahren massiv verkürzt. Heute ließen sich in unter einem Jahr mehr Funktionen als früher in einer Dekade an den Start bringen. Hinzu komme ständiger Anpassungsbedarf durch regulatorische Vorgaben etwa zur Barrierefreiheit oder BSI-Sicherheitsstandards – ein Festhalten an alter Kaufsoftware ohne Wartung sei da fahrlässig.

Technologische Offenheit soll Abhängigkeiten verhindern. d.velop hat gemeinsam mit anderen Herstellern im Branchenverband Databund den Schnittstellenstandard DokuFIS entwickelt. Über diesen „können sämtliche Dokumente, Metadaten und Akteninformationen vollständig standardisiert exportiert und weiterverarbeitet werden“, erläutert Perplies. „Auch unsere Datenhaltung ist bewusst offen gestaltet. Wir verschlüsseln Daten nicht in proprietären Formaten.“ Alle relevanten Schnittstellen und Exportmöglichkeiten seien öffentlich dokumentiert. Die Kommune bleibe so jederzeit Eigentümerin ihrer Daten.

Die Haltung der Grafschaft gegenüber zentralen Vorgaben ist von Pragmatismus geprägt. Als das OZG verkündet wurde, wartete die Verwaltung nicht auf fertige Baupläne etwa von der Landesregierung, sondern baute eigene digitale Zugänge. Doch isolieren wollte sich der Landkreis nie. Das Prinzip „Einer für Alle“ (EfA), bei dem ein Bundesland einen Dienst zentral entwickelt und anderen zur Nachnutzung bereitstellt, wird gezielt integriert.

Keuter erklärt das EfA-Prinzip: „Grundsätzlich wurden deutschlandweit verschiedene Themenbereiche auf die Bundesländer verteilt.“ Die Idee dahinter sei, dass jeweils ein Bundesland Online-Dienste für bestimmte Verwaltungsleistungen entwickelt und diese anschließend allen anderen zur Verfügung stellt. Dadurch gebe es für jeden Dienst einen zentralen Ansprechpartner, der sich um Pflege, Aktualisierung und Weiterentwicklung kümmere.

Wo funktionierende EfA-Dienste bereitstehen, wie etwa beim Online-Antrag fürs Elterngeld, bindet der Landkreis diese direkt an Fachverfahren und E-Akte an. Derzeit läuft die Integration des EfA-Dienstes für den Unterhaltsvorschuss.

Ein Beispiel aus dem digitalen Verwaltungsalltag der Grafschaft ist das digitale Ersuchen für die Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II). Seit April 2022 bietet der Landkreis gemeinsam mit Partnern einen solchen Online-Antrag auf Bürgergeld an. Per Mausklick werden die Daten direkt in das Fachverfahren übernommen. Im ersten Halbjahr 2026 gingen über diesen Kanal mehr als 1100 Anträge ein. Beschäftigte sind bei Rückfragen sofort auskunftsfähig, weil der Vorgang unverzüglich in der E-Akte liegt.

Im Juli wählte die neu gegründete Taskforce Digitalisierung Niedersachsen (TDN) die Grafschaft als Partner für das landesweite Ausrollen wichtiger EfA-Fokusleistungen. Bei einem ersten Treffen mit allen kreisangehörigen Kommunen fiel der Startschuss, um Dienste für Eheschließung, Ummeldung, Einbürgerung, Aufenthaltstitel, Baugenehmigungen und Waffenrecht einzuführen.

Auch Künstliche Intelligenz (KI) kommt in der Kreisverwaltung zum Einsatz. Neben Robotic Process Automation (RPA), die Dokumente regelbasiert über Systemgrenzen hinweg in der E-Akte ablegt, setzt die Verwaltung auf Sprachassistenten und Large Language Models (LLM).

Die Mitarbeitenden der Kreisverwaltung können etwa mit dem KI-Telefonbot „Hörbert“ in Kontakt treten. Er ist für eingehende IT-Supportanfragen seit Frühjahr im Einsatz. „Unser Anspruch war von Anfang an, nicht lediglich Informationen aus Dokumenten bereitzustellen“, hebt Keuter hervor. „Wir wollten einen digitalen Assistenten schaffen, der konkrete Problemlösungen anbietet.“ Im ersten Schritt soll Hörbert versuchen, Anfragen eigenständig zu beantworten. Ist das nicht möglich und wird etwa Unterstützung durch den IT-Service benötigt, erstellt der Bot automatisch ein Ticket dafür.

Im Mai bearbeitete Hörbert bei der IT-Service-Hotline rund 380 Anrufe rund um die Uhr. Im Gesundheitsamt verzeichnete der Bot in 30 Tagen 245 Gespräche. Künftig soll der KI-Assistent direkt auf verifizierte Informationen aus dem zentralen Dokumentenmanagementsystem zugreifen.

Parallel sammelt der Landkreis erste Erfahrungen mit LLMs und evaluiert die Lösung d.velop AI. Angesichts von Datenschutz und Halluzinationsgefahren gelten klare Regeln. „Künstliche Intelligenz unterstützt ausschließlich bei der Recherche, der Suche und der Zusammenfassung von Informationen“, beschreibt Keuter die gezogenen Grenzen. Die Verantwortung für Entscheidungen liege weiterhin ausschließlich beim Menschen: „Dieses Human-in-the-Loop-Prinzip ist für uns elementar.“ Halluzinationen würden etwa eingedämmt, indem die KI rein auf intern geprüfte E-Akten zugreife.

Das System garantiere Architekturfreiheit, beschreibt Perplies das Sicherheitskonzept. Kommunen könnten wählen, ob sie Open-Source-Modelle wie Mistral oder Llama 3 im kommunalen Rechenzentrum betreiben oder souveräne Cloud-Anbieter nutzen wollten. Vertrauliche Daten würden nicht zum Training öffentlicher Modelle verwendet. Zusätzlich greife ein striktes Rollen- und Rechtemanagement: Der KI-Agent erhalte nur Zugriff auf Akten, für die der jeweilige Mitarbeiter eine Leseberechtigung besitze.

Ein Dauerproblem bleibt die Identifizierung. Dass 85 Prozent der Bürger die eID-Funktion des Personalausweises meiden, bremst bundesweit Vorhaben. Die Bad Bentheimer Kreisverwaltung stört das wenig: Viele Dienste werden so gestaltet, dass dort, wo es rechtlich zulässig ist, niedrigschwellige Zugänge ohne maximale Authentifizierungshürden genutzt werden können.

Die digitale Brieftasche der EU soll helfen. Perplies verweist auf Tests: „Wir setzen große Hoffnungen auf die EUDI Wallet.“ Gemeinsam mit einem benachbarten Landkreis beteilige sich die Grafschaft an entsprechenden Tests. Digitale Wallets hätten sich im Alltag etabliert – sei es für Tickets oder Kundenkarten. Mit der EUDI gebe es erstmals die Option, auch den Personalausweis komfortabel digital mitzuführen. Das Smartphone könne so zum Schlüssel für Verwaltungsakte werden.

Ein Treiber für die Digitalisierung beim Landkreis ist laut Keuter und Perplies der Fachkräftemangel. Keuter stellt klar, dass es nie um Personalabbau ging: „Das eigentliche Ziel der Digitalisierung besteht darin, die vorhandenen Mitarbeitenden von Routinetätigkeiten zu entlasten.“ Zeit, die bislang für manuelle Abläufe benötigt wurde, solle künftig für wertschöpfende Aufgaben zur Verfügung stehen.

Ein Schlüsselelement war die Einbindung der Beschäftigten und kreisangehörigen Gemeinden. Über Workshops und Austauschformate seien Bedenken ausgeräumt worden, heißt es. Im Jobcenter steckten die Mitarbeitenden der Kreisgemeinden und des Landkreises in denselben digitalen Workflows. Auch die neue Kooperationsvereinbarung zwischen dem Bundesdigitalministerium und dem Databund unterstreicht diesen Kurs: Weg von Insellösungen, hin zu offenen Schnittstellen, beschleunigten Integrationspfaden und Bausteinen des Deutschland-Stacks (D-Stack).

Dem Konzept Public Money, Public Code steht Perplies offen gegenüber. Danach soll Software, die mit Steuergeldern speziell für die Verwaltung entwickelt wird, unter freien Lizenzen bereitgestellt werden. Wo d.velop selbst Plattformkomponenten entwickele wie etwa beim eigenen digitalen Bürgerpostfach, beteiligt sich der Anbieter dem COO zufolge aktiv an Arbeiten rund um den D-Stack. Bei dessen Aufbau prüft die Bundesregierung, ob europäische Anbieter bereits entsprechende Lösungsmodelle entwickelt haben. Sollten besagte d.velop-Komponenten Bestandteil des Stacks werden, „werden wir sie entsprechend als Open Source bereitstellen“. Geschäftsmodelle verschwänden damit nicht: Der wirtschaftliche Schwerpunkt würde sich stärker auf Dienstleistungen wie Betrieb, Support, Wartung und Weiterentwicklung verlagern.

Die Lehren der Grafschaft aus ihren Digitalisierungsprojekten: Der Schlüssel liegt im Mut zur Prioritätensetzung. Erst das Fundament im Back-End bauen, dann die Fassade gestalten. Erst Prozesse aufräumen, dann KI einsetzen. Und die Beschäftigten mitnehmen. Keuters Rat an andere Kommunen: „Einfach anfangen.“ Niemand solle darauf warten, dass jede Rahmenbedingung perfekt, jede technische Entwicklung abgeschlossen sei. „Wichtig ist, mit einer klaren Strategie zu beginnen, die Mitarbeitenden frühzeitig einzubinden und Digitalisierung als langfristigen Veränderungsprozess zu verstehen“, betont der Projektkoordinator. „Erfahrungen entstehen nur durch praktische Umsetzung.“

Missing Link: Digitalisierungswüste? Was die Grafschaft Bentheim besser macht

Die digitale Verwaltung lahmt. Ein niedersächsischer Landkreis zeigt, wie konsequentes E-Government mit Bürgerservices von innen heraus gelingen kann.